מבקר המדינה: הממשלה לא מצליחה לפקח על הרכש של מערכת הביטחון

השינוי התקציבי הגדול ביותר שצפוי להתרחש בשנים הקרובות הוא הגדלת תקציב הביטחון. מלחמת "חרבות ברזל" והשלכותיה הביאו לדחיפה נרחבת בצה"ל ובמערכת הפוליטית להגדיל משמעותית את תקציבו של צה"ל ושאר גופי הביטחון - מה שהופך את דוח מבקר המדינה, שכתיבתו החלה עוד לפני המלחמה, לחשוב במיוחד.

● חברת דירוג האשראי S&P מזהירה: "ההתאוששות הכלכלית של ישראל תהיה איטית" 
● דוח מבקר המדינה | הבטחת האיכות למוצרים שרוכש צה"ל לוקה בחסר
● דוח מבקר המדינה | אירועי מעילות והונאות בתע"א לא שינו את סדרי העדיפויות של החברה

על פי דוח המבקר, צה"ל אינו שקוף דיו כלפי האוצר, המל"ל והכנסת בכל הנוגע להוצאות ארוכות הטווח שלו, והשימוש שלו ב"הרשאה להתחייב" אינה תואמת את היעדים שהוא מצהיר עליהם. בנוסף, גופים אלו אינם עושים מספיק כדי לקבל תמונה מלאה ולתכנן כראוי את תקציב הביטחון. התוצאה היא תקציב ביטחון קשיח מדי שקשה לשנות בהתאם לנסיבות, ובתורו מביא את צה"ל לדרוש תוספות תקציב נוספות, או לא לענות על הצרכים הביטחוניים.

הדוח עוסק בתקציב "ההרשאה להתחייב" של מערכת הביטחון. בכל תקציב ביטחון, המערכת יכולה להתחייב עד סכום מסוים לפרויקטים שיימשכו מספר שנים קדימה. זאת מדיניות הכרחית, שכן עסקאות רכש גדולות כמו מטוסים דורשות התחייבות לתקציב ידוע למספר שנים. בשל אופי הרכש של מערכת הביטחון, מדובר ברוב הגדול של תקציב הביטחון, כלומר עשרות מיליארדי שקלים בשנה.

מבקר המדינה מצביע על בעיות בהתנהלות של מערכת הביטחון עם תקציב ההרשאה להתחייב. קודם כל, השקיפות מול משרד האוצר לוקה בחסר. בניגוד למערכת מרכב"ה, שמאפשרת למשרד האוצר לעקוב אחרי הניהול התקציבי בכלל משרדי הממשלה, למשרד הביטחון יש רשת עצמאית, שבה מספר דוחות מוגבל שסוכמו מראש עם משרד האוצר. אך דוחות אלו לוקים בחסר, וע"פ מבקר המדינה "אין בהם מידע על הזמנות שנחתמו עם ספקים, על תכולות ההזמנות ומהות הרכש, על אבני הדרך לתשלום, על קצב ביצוע ההזמנות ועוד".

משרד האוצר מעוניין בגישה לשכבות מידע נוספות, אך נענה בשלילה מצד מערכת הביטחון - וזאת למרות שכבר ועדת לוקר מ-2015 ציינה ש"קיימת שקיפות מלאה של נתוני תקציב הביטחון, בין היתר למשרד האוצר, וכי לדעת הוועדה רק שקיפות מלאה תביא לשיפור משמעותי של היכולת לקיים דיון בנושא תקציב משרד הביטחון".

הביקורת גם על התנהלות משרד האוצר

המבקר גם לא חוסך ביקורת ממשרד האוצר: אין לאוצר הליך מסודר לגיבוש תקציב ההרשאה להתחייב, אין תיעוד לדיונים עם מערכת הביטחון בנושא, אין מסמכים כתובים בנוגע לתהליך ואין כלים ייעודים שנועדו להתוות את הדרך לגיבוש התקציב. האוצר "אינו מקיים מדי שנה בשנה תהליך סדור ושיטתי של איסוף נתונים ומידע על תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון משנים קודמות ושל עיבודם וניתוחם באופן מובנה לצורך הפקת לקחים", וכך יכולת משרד האוצר לפקח ולבקר את תקציב הביטחון נפגעת.

בנוסף, מנהל אגף הכספים במשרד הביטחון (הממונה על ידי החשב הכללי באוצר), לא לוקח חלק בתכנון של אגף תקציבים בנוגע לחוזים שחותם משרד הביטחון. כך, נוצר מצב שיד ימין של האוצר לא יודעת מה יד שמאל של האוצר עושה, או במילות המבקר "אגף הכספים אינו חשוף למשמעויות של ההחלטות שאגף התקציבים מקבל בנוגע לתוכנית זו, אף שאחד מתפקידיו הוא לתכנן ולנהל את המימון לביצוע התקציב".

המערכת מתחייבת אבל התקציב לא מנוצל

מעבר לכך, מערכת הביטחון לוקחת על עצמה הרשאות להתחייב הרבה מעבר לנדרש לפרויקטים שהיא מבצעת. על פי סקירת מבקר המדינה, בין השנים 2017 ל-2022 (לא כולל 2021), בכל שנה מעל 40% מהפרויקטים לא ניצלו אפילו 40% מהתקציב שלהם. לכאורה, דבר זה מעיד על חסכון, אלא שבפועל, הוא יוצר "קשיחות" וחוסר גמישות של משרד הביטחון בתגובה לאיומים משתנים, ובעקיפין מביא גם לדרישת תקציב גבוה יותר כדי להתמודד עם כך.

משרד הביטחון גם לא מספק את מלוא הנתונים הנדרשים לוועדת חוץ וביטחון של הכנסת. מבקר המדינה מציין שבין השאר, הוא לא מציין האם התקבל כבר האישור לשינויי תקציב, הוא לא מפרט מספיק על שינויים שבוצעו בהשוואה לתכנון המקורי, לא אומר האם תוכניות שבהן בוצעו שינויים נועדו להתעצמות או להוצאה שוטפת, ובמקרים רבים אף לא עומד בדדליין להגשת הפניה.

ברבעון השלישי של 2019, משרד הביטחון דיווח לכנסת על "יציאה להתקשרות חד- שנתית למול תוכנית רישוי", בשווי 49.5 מיליון שקל. מבקר המדינה תוהה על איזו תוכנית רישוי מדובר, שכן בדוח משרד הביטחון לא מציין זאת.

המבקר גם מציין שמשרד הביטחון לא מנסה להנגיש לציבור את הוצאות הביטחון הבלתי מסווגות המופיעות ממילא באתר האינטרנט שלו, ואפילו המטה לביטחון לאומי מתקשה להכין את עבודת המטה בעבור רה"מ לקראת הדיונים בתקציב הביטחון, שכן הוא אינו חלק מהדיונים בין משרד האוצר למשרד הביטחון בנושא. כך, גם יכולת הבקרה של ראש הממשלה על תקציב הביטחון נפגעת.

כדי לפתור את הבעיות הללו, מבקר המדינה ממליץ בין השאר שמשרד האוצר יגדיר כללים ברורים יותר לתכנון תקציב הביטחון, ישתף בדיונים את אגף הכספים במשרד ביטחון והמל"ל, יציין בדוחות את המקורות התקציביים של הסטות תקציביות משנה לשנה, ויגיש דוחות נגישים וקריאים לכנסת - ובזמן.

כך, מקווה מבקר המדינה, תשתפר היכולת לבקר ולפקח על תקציב הביטחון, כך שהכסף הציבורי מנוצל בצורה היעילה ביותר כדי להבטיח את מילוי משימותיה של מערכת הביטחון. בתקופה זו, שבה עולה דרישה לתקציבים נוספים מצד אחד, ומשרד האוצר מעוניין בפיקוח רב יותר על ההוצאה הביטחונית מצד שני - הממשלה תיאלץ להתייחס להמלצות מבקר המדינה כבר בתקציב הקרוב.

מהמטה לביטחון לאומי נמסר: "בנושא תקציב הביטחון - מתקיים שיח עם משרד הביטחון לשיפור ומיסוד המידע והצגתו לקראת הדיונים בתקציב הביטחון.

"בנושא מיזמים ביטחוניים - בשנה האחרונה בוצעה עבודת מטה בהובלת המל"ל עם הצוות הבין-משרדי הנדרש במסגרת החלטת הממשלה. עבודה זו קרובה לסיכום, תוצריה יוצגו בפני ועדת ההצטיידות ולאחר מכן תוגש הצעת תיקון להצעת המחליטים משנת 2021 באופן שיענה על הליקויים שצוינו בדוח המבקר".